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di Tiziana Lang - Prima ricercatrice INAPP, esperta di politiche del mercato del lavoro

Nella relazione 2025 sugli sviluppi occupazionali e sociali nell’UE (ESDE) realizzata dagli esperti della sua direzione nella DG EMPL, si afferma che per affrontare la carenza di manodopera e rafforzare la sostenibilità dell’offerta di lavoro in Europa è necessario aumentare la partecipazione alla forza lavoro delle persone disoccupate, sotto-occupate e inattive. Quali politiche intende promuovere l’Unione per aumentare la forza di lavoro in particolare nei gruppi più vulnerabili e distanti dal mercato del lavoro?
L’UE ha già portato avanti varie iniziative volte a migliorare la partecipazione nella forza lavoro. La maggior parte di queste sono state attuate nell’ambito del Pilastro Europeo dei diritti sociali. Mi riferisco in particolare alla Direttiva del 2022 sul salario minimo, la Raccomandazione del Consiglio del 2023 sul reddito minimo, che sostiene l’occupazione per coloro più lontani dal mercato del lavoro e al Piano d’Azione sulle carenze di lavoro e competenze lanciato nel marzo 2024. Queste misure sono completate da iniziative volte a rafforzare le competenze della popolazione Europea, rafforzate più recentemente dalla Strategia dell’UE per un’Unione delle Competenze adottata nel marzo 2025 (Union of Skills), che mira a rafforzare l’apprendimento degli adulti lungo tutto l’arco della vita, migliorare l’istruzione e la formazione professionale e facilitare il riconoscimento delle qualifiche e delle competenze. Inoltre, la Direttiva sull’uguaglianza nell’occupazione fornisce protezione contro la discriminazione sul lavoro, mirando a garantire un trattamento equo per le persone appartenenti a gruppi sottorappresentati sul posto di lavoro. Sono state introdotte ulteriori iniziative e politiche che si concentrano su specifici gruppi sottorappresentati, come la Strategia per l’uguaglianza di genere, la Strategia per i diritti delle persone con disabilità 2021-2030 e il suo Pacchetto per l’occupazione delle persone con disabilità e, per quanto riguarda i migranti, il Piano d’azione per l’integrazione e l’inclusione 2021-2027.
Per il futuro, la Commissione rafforzerà il Patto per le Competenze per sostenere le organizzazioni pubbliche e private con programmi di aggiornamento e riconversione di carriera. Proprio questa settimana, la Commissione ha adottato la Roadmap sulla qualità del lavoro, tracciando il percorso verso salari equi, condizioni lavorative favorevoli e un impiego flessibile. La prima Strategia Anti-Povertà dell’UE, prevista per l’inizio del 2026, si concentrerà sull’accesso facilitato ai servizi essenziali e sulla lotta contro la povertà e l’esclusione sociale.

Secondo il rapporto ESDE, nell’UE ci sono più di 51 milioni di persone di età compresa tra 20 e 64 anni che non fanno parte delle forze di lavoro. Si tratta in gran parte di donne, anziani e migranti che non riescono a partecipare attivamente all’economia a causa di vari ostacoli, tra i quali la disabilità, i carichi di cura, il pensionamento anticipato, barriere linguistiche, il mancato possesso o riconoscimento di qualifiche professionali. Sono proprio queste tipologie di persone a rivolgersi al microcredito e agli incentivi pubblici per avviare piccole attività imprenditoriali o di lavoro autonomo. Cosa può fare l’Europa per sostenere queste persone nei loro percorsi verso l’autonomia? E cosa gli Stati membri?
Il rapporto ESDE afferma chiaramente che “fornire un supporto su misura per superare le barriere individuali affrontate dai diversi gruppi rimane vitale per garantire che nessuno venga lasciato fuori”. Al suo interno, il rapporto indica ostacoli specifici e politiche necessarie per ciascuno dei gruppi esaminati. L’UE e gli Stati membri hanno un ruolo cruciale da svolgere sulla base della loro forte e continua collaborazione. Le istituzioni europee possono fornire orientamenti, raccomandazioni e finanziamenti per sostenere le azioni attuate dagli Stati membri.
Ancor più importante, l’UE può sostenere queste iniziative negli Stati membri nel contesto del Semestre europeo e attraverso finanziamenti specifici. Le Linee guida sull’occupazione, la raccomandazione UE27 sul capitale umano e le raccomandazioni specifiche per paese del Semestre europeo offrono infatti indicazioni concrete su come potenziare ulteriormente la partecipazione alla forza lavoro e lo sviluppo delle competenze. Dal suo canto, l’UE sostiene queste iniziative tramite fondi dell’UE come il Fondo Sociale Europeo Plus, il Fondo Europeo di Sviluppo Regionale, il Dispositivo per la Ripresa e la Resilienza e lo Strumento di Supporto Tecnico. Infine, per garantire una progettazione e un’attuazione adeguate di queste azioni, il ruolo delle parti sociali è fondamentale.
Per quanto riguarda gli Stati membri, vediamo che per le donne la tassazione congiunta delle coppie può causare disincentivi, poiché spesso sono le donne a ricevere i guadagni secondari nella famiglia. Inoltre, la fornitura di servizi di assistenza esterna a prezzi accessibili e di qualità per bambini e adulti è estremamente importante. Per le persone anziane, i cambiamenti nei percorsi pensionistici e assetti lavorativi flessibili possono sostenere un impiego piu duraturo. Per i migranti, il riconoscimento delle qualifiche professionali, la formazione linguistica e l’assistenza nella ricerca di lavoro si sono dimostrate misure molto efficaci. Infine, per le persone con disabilità, un sostegno ad hoc alla loro occupazione, le quote di impiego e disposizioni lavorative flessibili possono favorire la loro integrazione nel lavoro.

Il 25 novembre nel Pacchetto d’Autunno del semestre europeo, la Commissione ha pubblicato la proposta di raccomandazione del Consiglio sul capitale umano. Come può essere messa in relazione con le evidenze di ESDE 2025? Per quali obiettivi?
La raccomandazione sul capitale umano nel pacchetto autunnale richiede azioni urgenti per dare priorità all’istruzione e alle competenze necessarie nei settori strategici per l’economia dell’UE, dalla transizione ecologica, economia circolare e decarbonizzazione, salute e biotecnologia, agricoltura e bioeconomia, fino all’industria della difesa e dello spazio. Come riportato nel rapporto ESDE, un grande ostacolo all’espansione della partecipazione alla forza lavoro è il basso livello di istruzione. Nel 2023, oltre un terzo delle persone fuori dalla forza lavoro (circa 17 milioni su 51 milioni) ha raggiunto al massimo l’istruzione secondaria inferiore, rispetto a meno di un quinto dell’intera popolazione in età lavorativa. Mostriamo inoltre che tra i giovani che non lavorano e hanno un basso livello di istruzione, molti non perseguono studi ulteriori o formazione professionale (queste persone sono spesso indicate come NEET - not in employment, education or training). Ciò ha importanti conseguenze per il loro legame con il mercato del lavoro in futuro, generando costi economici e sociali a lungo termine. Infine, il rapporto mostra anche che circa 20 milioni di persone fuori dalla forza lavoro non hanno mai lavorato, il che mostra un potenziale di competenze ampiamente sottosviluppato.
Le competenze sono quindi un fattore chiave dietro la bassa partecipazione alla forza lavoro di questi gruppi e una grande causa di carenze di manodopera. Attrarre queste persone verso l’occupazione è quindi una grande sfida affrontata dalla raccomandazione sul capitale umano, che esorta gli Stati membri a prendere provvedimenti per potenziare sia l’istruzione che le competenze.

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The ESDE 2025, produced by experts from your directorate at DG EMPL, states that to address labour shortages and strengthen the sustainability of the labour supply in Europe, it is necessary to increase the participation of unemployed, underemployed, and inactive people in the labour force. What policies does the European Union intend to promote to increase the labour force, particularly among the most vulnerable groups and those furthest from the labour market?
The EU has already deployed several initiatives to enhance labour force participation. Most of these have been launched and implemented under the compass of the European Pillar of Social Rights. I am referring in particular to the 2022 Directive on minimum wage, the 2023 Council Recommendation on adequate minimum income supporting employment for those furthest away from the labour market and the EU Action Plan on labour and skills shortages launched in March 2024. These measures are complemented by skill development initiatives, as most recently strengthened by the EU Strategy for a Union of Skills adopted in March 2025. This aims to strengthen adult and lifelong learning, vocational education and training, and recognition of qualifications and skills. Moreover, the Employment Equality Directive provides protection against discrimination in employment, aiming to ensure fair treatment for persons from underrepresented groups in the workplace. Additional initiatives and policies have been introduced which focus on specific underrepresented groups, such as the Gender Equality Strategy, the Strategy for the Rights of Persons with Disabilities 2021-2030 and its Disability Employment Package and, with respect to migrants, the Action Plan on Integration and Inclusion 2021-2027.
Going forward the Commission will reinforce the Pact for Skills to support public and private organisations with upskilling and reskilling. Just this week, the Commission adopted the Jobs Quality Roadmap and Jobs Quality Act, charting the path towards fair wages, favourable working conditions, and smooth job. The first-ever EU Anti-Poverty Strategy, planned for early 2026, will focus on facilitating access to essential services and combatting poverty and social exclusion.

According to the ESDE review, there are more than 51 million people aged between 20 and 64 in the EU who are not participating in the labour force. These are largely women, older people, and migrants who are unable to participate actively in the economy due to various obstacles, including disability, care responsibilities, early retirement, language barriers, and lack of or recognition of professional qualifications. It is precisely these types of people who turn to microcredit and public incentives to start small businesses or become self-employed. What can Europe do to support these people on their path to independence? And what can Member States do?
The ESDE report clearly states that ‘providing tailored support to overcome the individual barriers faced by different groups remains vital to ensure that no one is left behind’. Within this, the report indicates specific barriers and needed policies for each of the groups examined. The EU and Member States have a crucial role to play based on a strong collaboration. The EU institutions can provide guidance, recommendations and funding to sustain actions implemented by the Member State.
More crucially, the EU can support these initiatives in the Member States in the context of the European Semester and through dedicated funding. The Employment Guidelines, the EU27 recommendation on human capital and country-specific recommendations of the European Semester provide in fact concrete guidance on how to enhance labour force participation and targeted skills development further. The EU supports these initiatives by EU funds such as the European Social Fund Plus, the European Regional Development Fund, the Recovery and Resilience Facility and the Technical Support Instrument. Finally, to ensure adequate design and implementation of all these actions, the role of social partners is key.
As regards the Member States, we see that for women joint taxation of couples can cause disincentives, as they are often the secondary earners. In addition, the provision of affordable, quality external care services for children and adults is crucially important. For older people, changes in retirement pathways and flexible work arrangements and accommodations can support their continued employment. For migrants, recognition of qualifications, language training and job search assistance has shown to be effective. Finally, for persons with disabilities, supported employment, employment quotas and flexible work arrangements can support their integration into employment.

On 25 November, in the European Semester Autumn Package, the Commission published its proposal for a Council Recommendation on human capital. How does this relate to the findings of ESDE 2025? What are the objectives?
The human capital recommendation in the autumn package calls for urgent actions to prioritise education and skilling needed in strategic sectors for the EU economy, from clean transition, circular economy and industrial decarbonisation, health and biotech, agriculture and bioeconomy, to defence industry and space. As reported in the ESDE report, a major barrier to expand labour force participation is low educational attainment. In 2023, over a third of people outside the labour force (about 17 million out of 51 million) achieved at best lower secondary education, compared to less than a fifth of the overall working age population. We also show that among young people who do not work and have low educational attainment, many do not pursue further studies or vocational training (these people are often referred to as not in employment, education or training - NEETs). This has important consequences for their labour market attachment in the future, generating long-term economic and social costs. Finally, the report also shows that around 20 million people outside of the labour force have never worked, pointing to a largely underdeveloped skill potential.
Low skills are hence a major factor behind the low labour force participation of these groups and a major source of labour shortages. Attracting these people into employment is hence a major challenge addressed by the human capital recommendation as it urges Member States to take action to boost both education and skills.

JEroen Jutte, macroeconomista, è a capo della direzione occupazione e governance sociale, analisi della DG Employment and Skills in Commissione europea. La direzione è responsabile della predisposizione dei rapporti di punta della DG EMPL tra i quali il rapporto sugli sviluppi occupazionali e sociali in Europa (ESDE) e quello sugli sviluppi del mercato del lavoro e dei salari (LMWD), nonché dell’attuazione delle analisi economiche e statistiche necessarie alle attività del semestre europeo (governance economica dell’UE) in relazione all’occupazione e inclusione. In precedenza, ha guidato la programmazione e attuazione dei Fondi europei ed è stato capo unità del coordinamento del Fondo sociale europeo Plus presso la medesima DG.