TIZIANA LANG Ricercatrice ANPAL, esperta politiche del lavoro
Recovery Plan and microfinance. The article briefly illustrates the Recovery Plan “Next Generation EU” that the European Commission presented at the end of May. In particular, it focuses on the InvestEU Program and the opportunities for microfinance and microcredit in the InvestEU Fund. Finally, proposals are made for the contribution of microfinance to economic recovery in the next programming period 2021-2027. piano per la ripresa, unione europea, programmazione 2021-2027, investEu, microfinanza Sommario 1.Il Piano per la ripresa Next Generation EU 2.La microfinanza per la ripresa 2.1 Programmi e nuovi strumenti finanziari 2.2 Quali attività per la ripresa 1. il piano per la ripresa next generation Eu Solidarietà e urgenza. Sono queste le parole che, più di altre, permettono di sintetizzare l’intervento con cui la Presidente della Commissione Europea, Ursula von der Leyen, ha presentato, il 27 maggio 2020, davanti alla seduta plenaria del Parlamento Europeo, la proposta relativa al piano per la ripresa che, la Commissione immagina di ampio respiro, sostenibile, uniforme, inclusiva e giusta in ogni Stato membro1 . Già dal titolo della comunicazione della Commissione si comprende quanto determinante sia stata la volontà della Presidente di non far mancare il supporto delle istituzioni europee alle popolazioni e ai Paesi dell’Unione più colpiti dalla pandemia. È “il momento dell’Europa” per riparare i danni e preparare il futuro per la prossima generazione. La crisi economica derivata dalla pandemia rischia, infatti, di compromettere l’esistenza stessa del modello europeo, se non saranno adottate misure condivise e unitarie in favore di persone, imprese e settori produttivi. Next Generation EU è un intervento emergenziale e temporaneo, creato allo scopo di dare impulso alla ripresa nell’Unione e garantire un sostegno adeguato e tempestivo ai settori economici e produttivi più danneggiati. Nella proposta della Commissione la dotazione ammonta a 750 miliardi di euro, di cui 500 miliardi erogati sotto forma di sovvenzioni (grants) e 250 tramite prestiti (loans). Per il finanziamento dello strumento, l’Unione europea contrarrà prestiti sui mercati finanziari che dovranno essere ripagati dopo il 2028, ma entro il 2058, per il tramite dei bilanci UE. Next Generation EU sarà incorporato nel nuovo Quadro finanziario pluriennale per il periodo 2021-2027 che, tenuto conto di queste nuove ulteriori risorse, avrà una dotazione finanziaria complessiva di 1.850 miliardi di euro. In breve, il pacchetto proposto dalla Commissione poggia su due pilastri: “Next Generation EU” destinato al potenziamento temporaneo della capacità finanziaria del bilancio pluriennale dell’UE, grazie a fondi raccolti sui mercati finanziari che, convogliati attraverso i programmi dell’UE, sosterranno le misure urgenti indispensabili per consentire la ripresa dell’economia e favorire una crescita sostenibile e resiliente; e il Quadro finanziario pluriennale (QFP) per il 2021- 2027 che, anche grazie alle maggiori risorse ora previste, orienterà gli investimenti là dove sono più necessari, rafforzerà il mercato unico, intensificherà la cooperazione in settori quali la salute e la gestione delle crisi, favorirà la promozione delle due transizioni verde e digitale nonché alla costruzione di un’economia più equa e resiliente. La Commissione, nel presentare il Piano per la ripresa, ha pubblicato le proposte di regolamento dei vari programmi e strumenti che costituiscono Next Generation EU e che, in parte, modificano e integrano i regolamenti di programmi già esistenti. In primo luogo, il Dispositivo per la ripresa e la resilienza2 (Recovery Instrument) con una dotazione di 560 miliardi di euro destinati a sostenere investimenti e riforme, anche in relazione alle transizioni verdi e digitali e ad aumentare la resilienza delle economie nazionali, grazie all’introduzione di misure temporanee, flessibili e facilmente adattabili a situazione emergenziali. Consterà di uno strumento di sovvenzione (fino a 310 miliardi di euro) e potrà mettere in campo fino a 250 miliardi in prestiti. Quindi, l’Iniziativa REACT-EU3 che integra con 55 miliardi di euro i programmi della politica di coesione della corrente programmazione (2014-2020) in base al peso dell’impatto socio-economico della crisi nei singoli Stati membri, vincolandone l’assegnazione alla scadenza del 2022. C’è poi la proposta di rafforzare con 7,5 miliardi di euro il Fondo per la transizione giusta4 , per un totale di risorse pari a 40 miliardi di euro destinate a sostenere gli Stati membri nell’accelerazione della transizione verso la neutralità climatica. Anche la proposta di uno Strumento di sostegno alla solvibilità5 , con un budget di 31 miliardi di euro, è destinata a liberare 300 miliardi di euro a supporto della disponibilità economica delle aziende di ogni settore con l’obiettivo finale di favorire il loro contributo a un futuro più pulito, più digitale e, soprattutto, più resiliente. Anche per le imprese agricole è previsto un supporto per il tramite del Fondo agricolo per lo sviluppo rurale che viene rafforzato con 15 miliardi destinati alle azioni in linea con il Green Deal. Una delle proposte più significative, per quanto attiene la microfinanza, è l’aggiornamento del programma InvestEU6 (vedi oltre par. 2.1) cui sono assegnati 15,3 miliardi di euro per gli obiettivi di programma (supporto all’innovazione di impresa, sostegno alle PMI, infrastrutture d’impresa, economia sociale) e ulteriori 15 miliardi di euro attribuiti al Fondo per gli investimenti strategici7 per generare fino a 150 miliardi di investimenti volti a migliorare la resilienza degli ambiti strategici del Piano per la ripresa, in particolare, le transizioni verde e digitale e le catene del valore del mercato interno. Anche il Programma Orizzonte Europa8 è rafforzato con 13 miliardi e mezzo di euro (che portano il budget complessivo del programma a 94 miliardi e 400 milioni) per attività di ricerca e innovazione direttamente connesse alla salute e al clima, al fine di consolidare la preparazione di ricercatori, imprese, istituzioni sulle modalità di risposta alle emergenze e di rispondere con decisioni fondate su conoscenze scientifiche, oltre a garantire coerenza con gli obiettivi del Green Deal europeo. Infine, la Commissione ha proposto due misure tese a organizzare l’UE in vista delle prossime emergenze sanitarie: a. il Programma
tab. 1 quadro sintetico del piano per la ripresa della commissione europea fonte: commissione europea
EU4Health provvisto di 9,4 miliardi di euro indirizzati al rafforzamento della sicurezza sanitaria e alla predisposizione di piani di azione contro le future crisi sanitarie (il vecchio programma Health era stato aggregato, in nome della semplificazione, al Fondo Sociale Europeo Plus nella proposta di regolamento del 20189 , ma la crisi sanitaria scaturita dalla pandemia da Covid19 unitamente alle complessità di coordinamento delle misure di lockdown tra i Paesi membri e le difficoltà di approvvigionamento di dispositivi per i reparti di rianimazione e per la protezione individuale, hanno spinto la Commissione a ripensare sia la collocazione che la dotazione finanziaria del programma per una maggiore autonomia e semplicità di utilizzo delle risorse); b. il consolidamento del meccanismo di protezione civile dell’UE, RescEU, con 2 miliardi di euro diretti a creare una struttura permanente per la gestione di ogni tipo di crisi, comprese le infrastrutture per rispondere alle emergenze, la capacità di trasporto e le squadre di supporto nelle emergenze. Per finanziare le misure proposte, la Commissione contrarrà prestiti sui mercati finanziari per un massimo di 750 miliardi di euro per conto dell’Unione, avvalendosi di un margine (headroom), ovvero della differenza tra il massimale delle risorse proprie del bilancio a lungo termine (pari all’importo massimo dei fondi che l’Unione può chiedere agli Stati membri per onorare i suoi obblighi finanziari) e il massimale della spesa effettiva (massimale di pagamento del QFP). A questo scopo la Commissione propone di modificare la Decisione sulle risorse proprie del QFP e di incrementarne il massimale di 0,6 p.p. L’incremento sarà limitato nel tempo, finalizzato unicamente a far fronte agli impatti economici della pandemia, e cesserà quando saranno stati rimborsati tutti i fondi e riassorbite tutte le passività. Tale margine di bilancio dell’Ue costituirà una garanzia con la quale l’Unione sarà in grado di emettere debito a condizioni relativamente vantaggiose. I fondi raccolti saranno rimborsati, come accennato, dai futuri bilanci dell’UE tra il 2028 e il 2058. Per agevolare il rimborso dei fondi raccolti sul mercato e contribuire a ridurre ulteriormente la pressione sui bilanci nazionali, la Commissione proporrà, in una fase successiva del periodo finanziario 2021- 2027, nuove risorse proprie in aggiunta a quelle già proposte, subordinandole a una stretta connessione con le priorità dell’Ue in tema di cambiamenti climatici, economia circolare ed equità fiscale. Tra queste potrebbero essere prese in considerazione una tassa sulle “importazioni” di CO2 (carbon border adjustment mechanism), nuovi ricavi dal sistema di scambio delle quote di emissioni e una tassa sul digitale. Quanto ai tempi di attuazione, la Commissione prevede di avviare, entro il mese di giugno 2020 in Consiglio, la valutazione e le discussioni sulle proposte di programmi e strumenti, nonché sulle modifiche al QFP 2021- 2024, per giungere a un accordo politico sul QFP 2014-2020 e sul QFP 2021-2027 nonché sulla Decisione sulle risorse proprie in Consiglio europeo entro il successivo mese di luglio. Quindi, sarà avviata la consultazione con Parlamento Europeo sulla Decisione risorse proprie entro l’estate 2020; per poi procedere in autunno all’adozione della revisione dell’attuale QFP 2014-2020 e della corrispondente legislazione settoriale. L’adozione del QFP 2021-2027 è prevista entro dicembre 2020 (ricordiamo che il Consiglio dell’Unione delibera all’unanimità, previa approvazione del Parlamento), così come la Decisione sulle risorse proprie che tuttavia entrerà in vigore solo dopo la ratifica da parte di ciascuno Stato membro. 2 la microfinanza per la ripresa La microfinanza e, in particolare, il microcredito possono utilmente contribuire al Recovery Plan. Alcuni programmi prevedono espressamente il microcredito e la microfinanza, in generale, tra le possibili forme di finanziamento a valere sulle risorse di Next Generation EU. Altri possono contemplare anche il microcredito tra i possibili strumenti per facilitare il conseguimento degli obiettivi posti. Di seguito si riepilogano i primi, e si individuano alcuni obiettivi che potrebbero essere centrati anche con il contributo della microfinanza e del microcredito, a tutto vantaggio dei beneficiari finali (cittadini, imprese, terzo settore, etc.) e per una maggiore efficacia nell’uso delle risorse disponibili. 2.1 programmi e nuovi strumenti finanziari InvestEU è il programma voluto dalla Commissione Europea nella programmazione 2021-2027 per ricondurre a sistema i diversi strumenti e programmi (a gestione diretta dell’Ue) che attualmente sostengono piccole e medie imprese, lavoratori autonomi, microimprese, imprese sociali etc. che presentano un profilo di rischio troppo elevato per gli istituti di credito privati e, al contempo, per rilanciare gli investimenti per la competitività, soprattutto per le transizioni verde e digitale. In InvestEU trovano posto, infatti, l’attuale COSME (finanziamenti per le pmi), EaSI (microimpresa per l’inclusione e rafforzamento delle imprenditorialità sociale), Horizon 2020 (strumento per l’innovazione nelle pmi), ma, anche, il Fondo europeo per gli investimenti strategici (FEIS) che ha caratterizzato il Piano Juncker nella programmazione 2014-2020. Inoltre, gli Stati membri possono decidere di appostare una parte delle risorse dei propri Fondi europei (FESR, FEASR, FSE, etc.) nel “comparto paese” creato dal Programma, usufruendo così dei vantaggi del sistema unico di garanzia di bilancio, che semplifica l’offerta finanziaria e riduce il costo a carico del bilancio dell’Ue, raggiungendo con maggiore efficacia i beneficiari finali e migliorando l’intervento diretto dell’Unione. La proposta di regolamento del 2018 che istituisce il programma InvestEU è stata rivista e integrata10 alla luce della crisi economica che ha colpito i settori produttivi, soprattutto quelli strategici, e ha facilitato la creazione di un nuovo settore di intervento con connesse risorse finanziarie del valore di oltre 31 miliardi (in garanzie) per un totale di risorse destinate al programma pari a 75 miliardi di euro, con un tasso di copertura del 45% e un impatto atteso, in termini di investimenti mobilitati, pari a mille miliardi (un trilione). A seguito di questa modifica i settori di intervento passano da quattro a cinque: il primo è mirato alla creazione di infrastrutture sostenibili (11,5 miliardi di garanzie) per progetti nei settori delle rinnovabili, dei rifiuti, dell’economia circolare, la connettività digitale, etc. Il secondo ha in dote 11,2 miliardi di garanzie per la ricerca e l’innovazione, l’intelligenza artificiale, la commercializzazione dei risultati delle ricerche, la digitalizzazione delle imprese. Il terzo ambito è dedicato all’accesso al credito delle PMI (11,2 miliardi in garanzie). Il quarto comprende tutti gli investimenti di tipo sociale dall’istruzione e formazione all’assistenza di lungo periodo, dalle cure mediche all’innovazione sociale, dall’accrescimento delle competenze all’integrazione sociale e lavorativa di migranti, rifugiati e persone vulnerabili; ma, anche, la microfinanza e l’imprenditoria sociale. Il quinto settore riguarda gli investimenti mirati ai settori che nella crisi si sono rivelati strategici e la cui capacità di risposta non è stata all’altezza della grave emergenza sanitaria; grazie a questo ulteriore ambito sarà possibile rafforzate le catene di approvvigionamento strategiche e sviluppare nuove tecnologie per le transizioni verde e digitale. Il Capo II della proposta di regolamento InvestEU è dedicato all’omonimo Fondo. La garanzia dell’Ue è diretta su due comparti: il comparto dell’Unione e quello degli Stati membri. Quest’ultimo, a sua volta, è previsto che sia costituito da sotto-comparti, uno per ciascuno Stato membro che opta per la gestione di parte dei propri fondi in collaborazione con InvestEU (gestione concorrente). Una volta versati nel Fondo InvestEU, i fondi dello Stato membro sono gestiti secondo regole e modalità del Fondo stesso, in base a un accordo di garanzia sottoscritto con lo Stato membro. La struttura e l’organizzazione del Fondo InvestEU rispecchiano i risultati delle valutazioni condotte dalla Commissione Europea sugli strumenti finanziari delle precedenti programmazioni (e di quella attuale). Il fatto che le valutazioni abbiano evidenziato il permanere di “carenze di finanziamento in Europa nei settori e nelle aree di intervento coperti dagli strumenti finanziari dell’UE11” e la necessità di garantire sinergie tra strumenti nazionali e regionali e un adeguato “sostegno agli investimenti a livello dell’UE (…) al fine di conseguire gli obiettivi delle politiche dell’UE”. Di particolare interesse, nel caso della microfinanza, sono le conclusioni della valutazione del programma “Employment and Social Innovation” che hanno ribadito come “gli investimenti nell’infrastruttura sociale, nelle imprese sociali che producono beni (“beni materiali”) ma anche servizi sociali, idee e risorse umane (“beni immateriali”) sono sostanzialmente carenti nell’Unione, pur essendo fondamentali per permettere agli Stati membri di diventare una società equa, inclusiva e basata sulla conoscenza.”12 Pertanto, nel programma InvestEU e più specificamente grazie alle garanzie del Fondo InvestEU, la microfinanza, il microcredito e l’impresa sociale potranno trovare il sostegno necessario a evolvere e consolidarsi, affinché i numerosi strumenti microfinanziari e di microcredito, avviati nel periodo 2014-2020 a valere sul programma EaSI, possano proseguire nella loro azione ad alto impatto sociale (integrazione nel mercato del lavoro di persone vulnerabili, innovazione sociale nei servizi di supporto alle comunità, creazione di nuove imprese sociali, capacità istituzionale delle istituzioni di microfinanza, etc.). Al tempo stesso, gli stessi Stati membri nell’ambito dei rispettivi “comparti-paese” potranno orientare le garanzie verso questo tipo di attività, appostando sul Fondo InvestEU le necessarie risorse. Più specificamente, tra gli obiettivi specifici di InvestEU. il regolamento prevede “di aumentare la disponibilità e migliorare l’accesso alla microfinanza e ai finanziamenti per le imprese sociali, sostenere le operazioni di finanziamento e di investimento in relazione agli investimenti sociali e alle abilità e alle competenze sociali e sviluppare e consolidare i mercati degli investimenti sociali nelle aree di cui all’articolo 7, paragrafo 1, lettera d)”13 2.2 quali attività per la ripresa La proposta della Commissione per il QFP 2021- 2027 fissa un traguardo ambizioso per l’integrazione degli aspetti climatici in tutti i programmi dell’UE, stabilendo quale obiettivo generale di dedicare il 25% della spesa dell’UE a sostegno degli obiettivi in materia di clima. L’obiettivo primario degli investimenti europei strategici è di sostenere i beneficiari finali stabiliti in uno Stato membro e operanti nell’Unione le cui attività sono di importanza strategica per l’Unione, in particolare in vista della transizione verde e della transizione digitale e dell’aumento della resilienza. La microfinanza e il microcredito, e tutto il settore dell’economia sociale, potrebbero contribuire alla ripresa post-Covid19 indirizzando gli strumenti che saranno avviati con il Recovery Fund, verso lo sviluppo e consolidamento di alcuni ambiti produttivi o dei servizi che contribuiscono alle strategie disegnate dalla Commissione von der Leyen. Ci riferiamo alla filiera dell’agricoltura biologica e a km zero che rappresentano la Strategia dal produttore al consumatore (Farm to Fork)14, presentata a maggio scorso dalla Commissione (v. grafico 1). Oppure, alla filiera della transizione verde e del riciclaggio dei rifiuti per ridurre al minimo la quantità di scarti diretta a discariche e inceneritori. Questa filiera riunisce ben 25 su 27 Paesi membri e consta di 2000 negozi, 850 imprese sociali e 39 milioni di clienti. Il settore del riuso circolare è allineato sia con la roadmap della Commissione per l’economia sociale15 sia con il Piano di azione per l’economia circolare16 e contribuisce al benessere economico locale; di fatto le imprese sociali della filiera sono costruttrici/produttrici di resilienza per i territori e le comunità in cui operano. Infine, ma non ultimi, il turismo e la cultura: due settori che la crisi da Covid19 ha colpito pesantemente e che avranno bisogno di investimenti, di rinnovamento, di nuovi profili e competenze. Formare nuovi esperti pronti al rilancio della cultura come occasione di crescita collettiva e di sviluppo economico. Ma anche sostenere le microimprese del turismo che, nate a migliaia negli ultimi dieci anni, ora devono ripensarsi per sopravvivere. E possono farlo con l’aiuto del microcredito o di appositi strumenti finanziari anche mirati alla neutralità climatica di queste attività.